Несистемная элита и безличное государство. Как друзья Путина проигрывают новой бюрократии

В России прочно утвердился термин «несистемная оппозиция», к которой принято относить ту часть политического сообщества, кого Кремль не допускает к участию в выборах и прочей легитимной политической жизни страны. То есть, с одной стороны, функционирует официальный государственный механизм формирования органов власти и принятия решений, с другой – эволюционирует несистемная оппозиция. Однако наряду с ними существует еще один класс несистемных сил, которые можно условно назвать «несистемной элитой». Они, пусть и с оговорками, тоже функционируют где-то в параллельной административной реальности, оказываясь внешними по отношению к формальной вертикали. И этот класс до последнего времени, несмотря на свою «несистемность», играл ключевую роль в развитии страны.

Надгосударственная ветвь власти

Парадоксально, но, посвятив всю свою политическую жизнь построению вертикали власти, Владимир Путин, невольно, оказался в такой реальности, где вся основная власть сконцентрирована за пределами этой вертикали. Нефтяная компания «Роснефть» – де-факто государственная, но ее руководство считает иначе, и не без юридических оснований: «прямая доля государства (в лице Федерального агентства по управлению государственным имуществом) в ПАО «НК «Роснефть» составляет 0,000000009%», – говорится на официальном сайте НК.

Есть набор путинских соратников, многие из которых состоялись в сфере частного бизнеса, – Юрий Ковальчук, братья Ротенберги, Геннадий Тимченко. И почти все важнейшие инфраструктурные или энергетические проекты государства – это проекты, в которые глубоко вовлечены «друзья» Путина, не имеющие никаких официальных постов.

На сегодня никто по большому счету не скажет, как именно эти «большие люди» решают свои вопросы, как выстраивается механизм их взаимодействия с президентом. Ходит ли Путин с ними в баню? Или встречается в свободное время? Кто кому звонит и кто у кого просит советов? Являются ли эти отношения относительно равными или установилась некая субординация? Как часто Путин видит своих соратников и насколько доверяет им? Ответы на эти вопросы могли бы в значительной степени раскрыть специфику функционирования путинской власти.

Несмотря на закрытость отношений Путина с несистемной элитой, очевидно, что вовлеченность президентских соратников и друзей в процессы принятия решений – не просто глубокая, а решающая. В этом процессе они участвуют в обход формальных государственных процедур, используемых лишь для последующей легитимации уже принятых решений. Один из примеров – договоренность в 2014 году Путина с Чемезовым о поставках турбин Siemens в Крым, затем это решение было внесено в формальный механизм легитимации для исполнения через Минэнерго и Минпромторг. Точно так же решались вопросы о строительстве Крымского моста или инфраструктуры для чемпионата мира по футболу.

Многие стратегические решения государственной власти последних лет в сфере экономической политики принимались по инициативе кого-то из окружения Путина: например, введение системы «Платон» или приватизация Башнефти. Именно окружение Путина, получившее в управление крупные куски госсобственности, на протяжении многих лет блокировало и блокирует так называемую «большую приватизацию», которую безуспешно пытался запустить еще Дмитрий Медведев в период своего президентства.

Путинский режим в итоге сформировался таким образом, что, с одной стороны, выстроена формальная легитимная вертикаль с ее чиновниками и депутатами, а с другой – параллельное пространство с игроками с неформальными прерогативами в вопросах государственного развития. Если обозначить вертикаль понятием «система» (формальные институты власти), то все это неформальное сообщество оказывается «несистемной элитой».

По своему функционалу она напоминает специальную ветвь власти, оказывающуюся над государством и замкнутую персонально на Владимира Путина. Президент в такой ситуации становится промежуточным звеном между неформальным политически заряженным полем (настоящими субъектами управленческих инициатив) и формальным механизмом функционирования государства. Ведь никто внутри самого государства не достиг пока такого уровня влияния, чтобы предлагать решения, которые принимались бы «системой». Сразу стоит оговориться, что речь идет о сфере управления богатствами страны – например, политуправление или социальные вопросы тут стоят особняком.

Вертикаль и путинские олигархи

Как эта несистемная элита выстраивает отношения с государственным легальным механизмом? До 2008 года все работало достаточно просто – через Путина. Путин возглавил государство и ввел внутри вертикали условную политическую монополию, что эксперты также называли моноцентризмом. Чтобы принять то или иное решение, соратникам было достаточно прийти к президенту и обо всем договориться.

Так было реализовано «дело ЮКОСа», так образовали к 2007 году ключевые госкорпорации. Тот же Сергей Чемезов, например, в 2006–2008 годах столкнулся с негативной реакцией всего правительства на инициативу создать корпорацию «Ростехнологии», но решение все равно было реализовано.

Тогда Путин лично занимался тем, чтобы решения проводились на административном уровне. Он их вел и курировал, что создавало меньше трений между соратниками, остающимися в тени, и государством, чьи формальные институты постепенно крепчали.

В период президентства Дмитрия Медведева вход в систему госуправления через Путина переместился на уровень правительства. Для Путина было принципиально важно дать Медведеву определенную автономию, право реализовывать собственную повестку, поэтому три года друзьям Путина пришлось пересиживать, особенно не высовываясь. Более того, путинское правительство было ярким примером глубокого проникновения интересов приближенных к Путину олигархов внутрь формальной вертикали.

В стране установилась тандемократия, существенно ограничивающая возможности путинских друзей. Вспомним вызывающее решение Медведева вывести из советов директоров госкомпаний чиновников, что было крайне болезненным для вице-премьера Игоря Сечина, вынужденного покинуть совет директоров Роснефти в 2011 году.

В 2012 году сложилась уникальная ситуация: с одной стороны, Владимир Путин вернулся на пост президента, избавившись от остатков тандемократии. С другой, правительство – главный орган исполнительной власти – оказалось под контролем Дмитрия Медведева и его технических министров. Первый массовый приток технократов во власть начался именно с формированием кабинета министров Дмитрия Медведева.

Технократичность в данном случае нужно понимать как деполитизированность и внеидеологичность – это был типичный пример «власти специалистов», причем без большого личного политического опыта. Технократизация власти, о которой сейчас так много пишут, – это следствие политической сушки, когда ключевые структуры лишаются политической субъектности и становятся лишь инструментальными, экспертными или механическими частями государства. Так было с Госдумой начиная с 2003 года, так произошло с правительством начиная с 2012 года, а затем и президентскими структурами с 2016 года. В 2017 году это затронуло губернаторов.

Такая политическая сушка означает, что действительно влиятельные силы дистанцируются от формальных органов власти. Но это и кризис ответственности: получение высокого поста обязывает брать на себя политическую ответственность, чего многие избегают. В итоге официальные посты заполняются «маленькими людьми», о которых мало кто прежде слышал в большой политике. Казалось бы, это должно нравиться несистемной элите. Но происходящее, напротив, создало крупную проблему.

Технический не значит слабый

Чем отличается министр правительства периода 2004–2007 годов от министра правительства 2012–2017 годов? Первый – это путинский ставленник. Если кому-то из соратников президента удавалось «решить вопрос», то дальше все было делом техники. Раз Путину надо, значит, так тому и быть. Нынешнее же правительство, да и администрация президента – другие. Если вам нужно решить вопрос, то, во-первых, вы вряд ли дойдете до Путина, который слишком занят глобальной политикой, а во-вторых, далеко не факт, что этот условный министр медведевского правительства вообще захочет шевелиться.

Каждый представитель несистемной элиты в такой ситуации выбирает из нескольких стратегий. Стратегия первая – самая успешная – чемезовская. Глава Ростеха оказался единственным, кому удалось встроиться внутрь государственной вертикали. Лояльные ему чиновники наполняют Минпромторг, Минздрав (крайне важно для медицинского подразделения Ростеха), а решения проводятся в полной гармонии между корпоративными интересами Ростеха и государством.

Вторую стратегию, гораздо менее успешную, выбрал для себя Игорь Сечин. В 2012 году он попытался собрать под крышей Роснефтегаза все плохо лежащие энергетические активы, тем самым добиваясь своеобразного перераспределения собственности между формальным государством и несистемной элитой, которую он представлял, в пользу последней. Решение было блокировано правительством Медведева, а поддержки Путина в этот раз оказалось недостаточно.

Сечин также пролоббировал создание президентской комиссии по ТЭКу – тем самым институционализируя свою прямую связь с президентом в обход правительства. Но и этот инструмент не сработал. За пять лет существования комиссии она не приняла ни одного просечинского решения (да и вообще ни одного значимого), несмотря на все усилия главы Роснефти (например, добиться лишения Газпрома монополии на экспорт газа).

Игорь Сечин остался один на один с правительством. К чему это привело – все прекрасно видят. Когда Сечину не удалось получить однозначную поддержку Путина в покупке Башнефти, главе Роснефти пришлось продавливать решение через кабинет министров, что закончилось арестом министра экономического развития Алексея Улюкаева. Арест министра – не просто следствие разногласий по вопросу, в пользу кого приватизировать нефтяной актив. Это также и следствие кризиса в отношениях части несистемной элиты с формальной вертикалью, которая не прогнулась в той степени, в которой этого хотелось бы Игорю Ивановичу.

Наконец, третья стратегия – более гибкая и менее амбициозная. Она не так продуктивна, как тактика Чемезова (которому просто повезло), но и не так рискованна, как линия Сечина. Это стратегия договоренностей по мере появления актуальных задач. Такой стратегией пользуются Ротенберги и Ковальчуки, Тимченко и Шамалов.

Во многом именно из-за неспособности выстроить отношения с правительством рухнула «империя» Владимира Якунина – еще одного представителя несистемной элиты. Недооценка формальной роли кабинета министров, а также государственных интересов стала причиной его падения.

Вертикаль: контролировать или обходить?

Тут мы подходим к главному: последние два года технократизация российской власти набирает обороты. Политическая сушка затрагивает практически все уровни, а Владимир Путин продолжает фокусироваться на более глобальных вопросах. Как в такой ситуации несистемная элита будет строить отношения с государством и как проводить в жизнь свои интересы?

На самом деле приход на ключевые посты тихих исполнителей, не обладающих собственными политическими ресурсами и опытом публичной деятельности, способен привести к тому, что вертикаль начнет демонстрировать признаки стойкости. Ответ на вопрос – кто был влиятельней как глава администрации президента: Сергей Иванов или Антон Вайно – не так однозначен. Или кто институционально менее уязвим: Алексей Улюкаев или Максим Орешкин?

Нейтральные технические фигуры нового поколения более прагматичны. К этому стоит добавить, что из-за их технократичности и нейтральности Путин им больше доверяет. Они априори не ангажированы в той степени, как системные либералы или путинское ближайшее окружение, от амбиций и бесконечных просьб которых Путин устал.

Вайно гораздо сильнее вовлечен в ежедневную работу Путина, чем Иванов, который в силу своего «величия» не опускался до оперативной рутины. Или Орешкин – молодой профессионал без либеральных замашек очень нравится Путину. Такие симпатии, близость, исполнительность, нейтральность – это все, что нужно для того, чтобы получить больше автономии при реализации тех или иных решений, а возможно, даже для проявления инициативы.

Поэтому можно выдвинуть предположение, что новые технократы, заполнившие власть снизу доверху, укрепят вертикаль и со временем станут более значимой опорой президента, чем его неформальное окружение, его несистемная элита.

Друзьям Путина придется адаптироваться и искать новые стратегии выстраивания отношений с государством. Это может быть стратегия условной приватизации (пример Чемезова) части вертикали или выстраивание параллельных структур, либо мягкая интеграция на уровнях министерств, что уже происходит очень активно, даже можно сказать – технократично.

Однако добиваться продвижения своих интересов, особенно в кризис, становится все сложнее. Достаточно вспомнить неловкие и бесперспективные попытки Игоря Сечина через Путина заставить энергетиков обеспечить судостроительный завод «Звезда» заказами. Президент качает головой в знак согласия, но ничего не происходит.

Главное в новой ситуации – это то, что с обновленной технократической вертикалью нельзя воевать, как это попытался сделать Сечин, противопоставив интересы Роснефти (доказывающей, что она является подходящим покупателем Башнефти) интересам правительства (которое так не считало). Сечин изначально был в позиции сильного, но спустя год оказывается в позиции более слабого: уголовный процесс против Улюкаева пошел далеко не так, как ему хотелось бы, а в рамках этого процесса серьезно затронуты корпоративные интересы Роснефти.

Поведение Сечина как яркого представителя несистемной элиты заставляет вспомнить о судьбе Бориса Березовского или Михаила Ходорковского. Олигархи 90-х годов, очутившиеся в 2000 году в новой реальности, пытались действовать по-старому, считая именно себя источниками реальной власти. Они недооценили тот факт, что в какой-то момент наряду с их приоритетами, приоритетами крупного бизнеса, действующего на фоне кризиса государства, появились внутригосударственные интересы. Готовность пойти на прямое столкновение закончилась для многих плачевно.

Одна из ошибок несистемной элиты в том, что она по инерции не разделяет в своем сознании Путина и формальное государство. Полученное предварительное согласие президента на тот или иной проект (что не всегда означает согласие окончательное) рассматривается ими как автоматическое согласие с этим «Системы». Но если государство недооценивается с точки зрения его институциональной значимости для президента, то тут конфликты неизбежны.

Новое технократическое чиновничество уже таково, что колбасками его не спровоцируешь. Не потому что честные, а потому что живут по другим правилам, где все заведомо провокационное обходится за километры. Наступает новая эпоха, где несистемная, мощная и амбициозная элита столкнется с кондовой, технократичной и бесчувственной вертикалью, напичканной «маленькими людьми». И либо путинским соратникам придется учиться подстраиваться, либо их дело плохо кончится.